新修的水泥操場剛剛竣工，校園角落的雜草，還沒來得及清理。開學(xué)兩個(gè)月了，河南省北部一座城郊接合部的農(nóng)村小學(xué)校長曾琴還是“有點(diǎn)失落”：“這學(xué)期，又有15名學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)離開”。隨著縣城的擴(kuò)張，學(xué)生一直在往縣城走。

更讓她憂愁的是，“今年年度經(jīng)費(fèi)不僅早已花光，學(xué)校還開始欠債。這個(gè)學(xué)期肯定不好過”。

曾琴口中的“年度經(jīng)費(fèi)”是指“教育公用經(jīng)費(fèi)”，用于滿足教學(xué)活動正常進(jìn)行和學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用�！斑@些錢是支撐學(xué)校日常運(yùn)行的保障金”。

自2006年起，我國先后6次提高中小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，中西部小學(xué)、初中生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額分別為600元、800元，東部地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)在此基礎(chǔ)上增加50元。公用經(jīng)費(fèi)按照學(xué)校學(xué)生實(shí)際人數(shù)撥付，不足100人的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校，按照100人全額撥付。

隨著城鄉(xiāng)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)走向統(tǒng)一，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)持續(xù)增加。但是，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，撥付延遲、變通使用、因故擠占公用經(jīng)費(fèi)等問題在農(nóng)村學(xué)校普遍存在，讓這筆“保障金”難到位、難使用，好政策難以發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)。

1.撥付延遲，教師“尷尬”墊資

為開學(xué)置辦四百余元的辦公用品，應(yīng)該誰來埋單？

由于學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)沒能按時(shí)下?lián)埽�本不�?yīng)該是問題的問題，擺在了云南省某縣農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)教師張凱面前。

買，需要自己墊付；不買，教學(xué)無法正常開展。眼看著學(xué)生即將到校，張凱最終還是自己掏錢墊上了。

在當(dāng)?shù)兀�教師墊資用于購置開學(xué)辦公用品等方面的支出，少則成百上千元，多則上萬元。有一位教師因分管財(cái)務(wù)工作，已經(jīng)墊付了4.6萬元。張凱提供的票據(jù)顯示：2019年4月，墊付外鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師到本校監(jiān)考中考體育伙食費(fèi)4000元；6月底，墊付學(xué)年末學(xué)業(yè)水平測試外校教師到本校監(jiān)考伙食費(fèi)、住宿費(fèi)2.5萬元；1—9月，墊付學(xué)校采購清潔工具、消毒靈、殺蟲藥、學(xué)校門窗和學(xué)生餐廳廚房設(shè)備維修等費(fèi)用1.7萬元。

對于月平均工資4000元左右的當(dāng)?shù)剞r(nóng)村教師來說，這筆“巨款”正影響著他們的生活，“如今，最現(xiàn)實(shí)且常有的煩惱是錢”。

張凱所在的中心學(xué)校校長劉玉坤透露：“教師墊資情況長期存在。我們會按照公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際下?lián)軙r(shí)間，半年一次給老師們報(bào)銷。如有結(jié)余，后續(xù)因公花費(fèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷，老師們須提供正規(guī)發(fā)票�！�

“但是，今年的公用經(jīng)費(fèi)又遲到了！”劉玉坤有些抱怨，“我縣每年學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)分兩次撥付，一次是四五月份，一次是10月份�？山衲晁奈逶路菰摀芟聛淼腻X，就沒到位。”截至10月底，中央和省級核定全年應(yīng)撥近150萬元公用經(jīng)費(fèi)，只下?lián)芰瞬坏?8萬元。

公用經(jīng)費(fèi)一旦遲到，學(xué)校運(yùn)行就會面臨隨時(shí)卡殼的風(fēng)險(xiǎn)。

“因?yàn)闆]錢支付維修費(fèi)用，廁所水箱、水管的簡單維修，都靠老師們自己動手，已下發(fā)的公用經(jīng)費(fèi)只能用于繳納學(xué)校急用的水電費(fèi)，其他要用的錢都只能欠著，學(xué)校只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)�！弊鳛橹行男５漠�(dāng)家人，劉玉坤坐立不安。該中心校管轄4個(gè)小學(xué)和1個(gè)九年制一貫學(xué)校，擁有兩千余名師生。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣農(nóng)村學(xué)校均面臨這樣的處境。

劉玉坤曾向上級部門反映過，“可是還沒有解決，但不管怎么說，教學(xué)還是得正常開展”。

“公用經(jīng)費(fèi)下?lián)芸ㄔ诹四睦�？”記者致電該縣教育局和財(cái)政局，工作人員告訴記者：“目前我縣是國家級貧困縣，縣級財(cái)政緊張，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由縣里統(tǒng)籌使用，可能已經(jīng)投入到其他民生領(lǐng)域。”

當(dāng)記者追問，“錢什么時(shí)候能發(fā)下來”。工作人員表示，“可能會延遲發(fā)放”。

困難確實(shí)有，但總這么拖著也不是辦法。因?yàn)樵摽h公用經(jīng)費(fèi)欠賬，如雪球般越滾越大。除了中央和省級下?lián)艿墓�用�?jīng)費(fèi)未能按時(shí)到位，還有教師向記者反映，有學(xué)校2018年縣級預(yù)算核定應(yīng)撥近70萬元的公用經(jīng)費(fèi)，實(shí)際到賬1萬余元，實(shí)際撥付率僅為2%。

農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)通常是中央和地方共同分擔(dān)。南京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理研究所副所長宗曉華表示，“問題可能出在地方，尤其是縣級政府”。中央和省級財(cái)政承擔(dān)公用經(jīng)費(fèi)的部分，一般會按時(shí)到賬。而到縣級財(cái)政后，并不一定能夠及時(shí)撥付到學(xué)校，“遇到經(jīng)濟(jì)增速放緩的時(shí)候，財(cái)政吃緊，地方使用其統(tǒng)籌權(quán)，也是迫不得已”。

“從全國范圍看，除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不能�？顚Ｓ谩�按時(shí)撥付的現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)，這是縣級財(cái)政收支嚴(yán)重失衡問題在教育領(lǐng)域的一種表現(xiàn)�！痹谧跁匀A看來，治本之策是對相關(guān)財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)性改革，重點(diǎn)是將占農(nóng)村學(xué)校支出“大頭”的教師工資分解，建立“省縣共擔(dān)機(jī)制”，從而保障縣級政府在工資等剛性支出之外還有充分財(cái)力，及時(shí)、足額撥付農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。

2.“變通使用”，擠占公用經(jīng)費(fèi)

“現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校的硬件條件大幅提升，這沒得說�！彪娊桃惑w化設(shè)備、新課桌椅、修葺一新的校舍，曾琴帶著記者參觀學(xué)校，政府在教育上的投入，隨處可見。

曾琴所在的河南省北部某縣剛剛實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，原本在縣城教書的她前年才調(diào)任當(dāng)?shù)匦�學(xué)校長，“上學(xué)期為了迎接國家義務(wù)教育均衡驗(yàn)收，學(xué)校進(jìn)行了校園文化建設(shè)，上馬了亮化和綠化美化工程，還安裝了監(jiān)控系統(tǒng)”。

課間，學(xué)生們在新操場上進(jìn)行循環(huán)跑，但是他們并不知道，“學(xué)校改造的工程款至今還未結(jié)清，算下來，還欠個(gè)體的施工方十幾萬元”。

按照該校近200人的在校生規(guī)模，每年撥付的公用經(jīng)費(fèi)早已“資不抵債”。曾琴坦言，“沒有辦法，只能慢慢還錢。但是，想讓公用經(jīng)費(fèi)填補(bǔ)這個(gè)窟窿，不太現(xiàn)實(shí)”。在該小學(xué)的賬本上，還有一筆固定支出，擠壓了公用經(jīng)費(fèi)的使用空間。

目前，該小學(xué)一共有17名教職工，其中包括14名在編教師，2名校聘教師和1名保安。其中，兩名校聘教師分別承擔(dān)語文、數(shù)學(xué)科目教學(xué)。

“這三名不在編人員的費(fèi)用，均由公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)”。曾琴給記者算了一筆賬，校聘人員的工資為1500元，且一年只發(fā)10個(gè)月，三人一共4.5萬的工資支出，占學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)12萬的35%左右。

同樣，在離縣城約20公里的李莊小規(guī)模學(xué)校里，僅有的三名教師中，也包含一名40多歲的校聘全科教師從公用經(jīng)費(fèi)中支取工資。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎每個(gè)學(xué)校，當(dāng)?shù)匦Ｆ溉藛T工資占用公用經(jīng)費(fèi)比例都在35%左右。

事實(shí)上，在財(cái)政部、教育部相關(guān)文件中，該項(xiàng)支出并未在公用經(jīng)費(fèi)使用的核準(zhǔn)范圍之內(nèi)。“變通使用”公用經(jīng)費(fèi)支付校聘人員工資，實(shí)屬違規(guī)。

“農(nóng)村教師整體缺編，隨著教學(xué)要求提高和課程增多，農(nóng)村學(xué)校的編制并未按照新要求配置齊全。一些農(nóng)村學(xué)校編制的教師被借調(diào)到教育局或者其他行政部門工作，加劇問題嚴(yán)重性�！焙幽蠋煼洞髮W(xué)教授李醒東介紹，“按照教學(xué)實(shí)際需求，由學(xué)校招聘頂崗教師成了普遍做法，無論工資多少，這筆錢都不應(yīng)該由公用經(jīng)費(fèi)出。”

當(dāng)前，公用經(jīng)費(fèi)政策明確規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)不能用于人員開支。這樣的制度設(shè)計(jì)，能夠保證財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。

但是，李醒東提醒，面對教學(xué)的實(shí)際困難，校聘教師應(yīng)該由縣級財(cái)政統(tǒng)籌處理，同時(shí)根據(jù)實(shí)際運(yùn)行成本，合理設(shè)計(jì)撥款系數(shù)，對邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校等增加相關(guān)人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的撥款，并且適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的管理自主權(quán)。

一位長期研究教育財(cái)政的專家卻表示，不能“一刀切”地反對公用經(jīng)費(fèi)用于支付校聘人員工資。當(dāng)前，公用經(jīng)費(fèi)已經(jīng)兜底保障了教學(xué)的正常開展，其本身也具有保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的職能。只不過，目前在公用經(jīng)費(fèi)開支類別上找不到政策依據(jù)，建議修改支出類別或采用政府購買服務(wù)等其他方式解決該問題，“在沒有更好的解決辦法出現(xiàn)之前，動用公用經(jīng)費(fèi)是不得已為之”。

3.專項(xiàng)建設(shè)缺配套資金，公用經(jīng)費(fèi)無力支付

隨著“全面改薄”等項(xiàng)目資金的投入，近年來教學(xué)綜合樓、學(xué)生宿舍樓等建設(shè)項(xiàng)目先后開工。截至目前，還有一個(gè)項(xiàng)目沒有完工。

劉玉坤卻高興不起來，“國家投下來的錢，建完樓還不夠。學(xué)校動用了公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)了前期如圖紙?jiān)O(shè)計(jì)費(fèi)、環(huán)評、工程監(jiān)理等費(fèi)用。”

2015年下發(fā)的《云南省全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)�；�本辦學(xué)條件專項(xiàng)資金管理辦法》第二十六條寫道，項(xiàng)目實(shí)施完成后，若有結(jié)余資金，由縣級財(cái)政和教育部門統(tǒng)一管理和使用，統(tǒng)籌用于改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件；項(xiàng)目資金不足的，由縣級財(cái)政和教育部門統(tǒng)籌安排彌補(bǔ)。記者查閱當(dāng)?shù)厥�、縣兩級相關(guān)文件，均有類似說法。

用于改善學(xué)校辦學(xué)條件，總投資近2000萬元的項(xiàng)目，卻為學(xué)校帶來了100多萬元的“額外負(fù)擔(dān)”。劉玉坤怎么等，可就是等不來縣級財(cái)政和教育部門的“統(tǒng)籌安排彌補(bǔ)”。不過，他也坦言，“即使缺了一部分資金，我也不可能不要這些樓。用公用經(jīng)費(fèi)還一點(diǎn)是一點(diǎn)，以后再說”。

類似問題不只出現(xiàn)在云南。

東北師范大學(xué)畢業(yè)生劉芳向記者提供了一份“關(guān)于公用經(jīng)費(fèi)使用”的調(diào)研材料。今年上半年，她花了半個(gè)月時(shí)間實(shí)地探訪了東北某地公用經(jīng)費(fèi)的使用情況，訪談了20多名農(nóng)村教師，還有部分基層教育局官員。

劉芳發(fā)現(xiàn)，東北某省足協(xié)曾以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式向一個(gè)鄉(xiāng)村中心學(xué)校捐贈塑膠跑道。但是，由于縣里拿不出配套經(jīng)費(fèi)。如果要鋪設(shè)，必須從學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)里出。人工費(fèi)一平方米60元左右，總共4000~5000平方米，大約需要30萬元，“學(xué)校不可能一年拿出來，一年頂多給10萬元，計(jì)劃用3至4年還清”。

有專家表示：“工程專項(xiàng)撥款往往會低于實(shí)際經(jīng)費(fèi)需要，而這個(gè)‘實(shí)際需要’可能還會‘自我膨脹’。工程經(jīng)審計(jì)決算后超標(biāo)，財(cái)政卻不再追加資金。這樣，欠賬做基建的情況就出現(xiàn)了�！�

“學(xué)校建設(shè)工程項(xiàng)目存在資金缺口，多的能達(dá)到七八十萬元。在實(shí)際運(yùn)行中，配套資金一般由縣級承擔(dān)，從教育附加費(fèi)里面支出，但縣財(cái)政狀況不佳時(shí)，承擔(dān)主體逐漸轉(zhuǎn)移到學(xué)校。不少農(nóng)村學(xué)校承擔(dān)著本應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)的基本建設(shè)工程款，擠占公用經(jīng)費(fèi)就成了他們的唯一選擇�！蔽鞅睅煼洞髮W(xué)教授周曄建議，在進(jìn)行專項(xiàng)建設(shè)預(yù)算安排時(shí)，應(yīng)進(jìn)行全成本預(yù)算，進(jìn)一步提高公用經(jīng)費(fèi)支出的科學(xué)性與有效性。

4.教師培訓(xùn)占比低，公用經(jīng)費(fèi)難發(fā)揮效應(yīng)

“我們很想出去培訓(xùn)，吸收新知識、新技能�！币晃粍倓倧目h城參加完電教設(shè)備培訓(xùn)的農(nóng)村教師郭莉說。農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，關(guān)鍵在于教師。如果沒有足夠的培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展機(jī)會，農(nóng)村學(xué)校教師人力資本的“貶值”很快。

記者在采訪過程中，所有受訪農(nóng)村教師都在強(qiáng)調(diào)接受培訓(xùn)的重要性。但是，因?yàn)楣�用�?jīng)費(fèi)相關(guān)支出額度較低，他們“想出去，又不敢出去”。

2006年，財(cái)政部、教育部出臺《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出管理暫行辦法》，對支出范圍規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，取消了此前的大類劃分，改成直接列出使用公用經(jīng)費(fèi)的具體項(xiàng)目，如文體活動、水電費(fèi)、房屋建筑日常維修維護(hù)、教師培訓(xùn)。

其中，按照學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5%安排教師培訓(xùn)費(fèi)，用于教師參加培訓(xùn)所需的差旅費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、資料費(fèi)和住宿等開支。

然而，根據(jù)東北師大中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院2018年4月對全國18個(gè)省份35個(gè)縣(區(qū))中小學(xué)分層抽樣調(diào)查顯示，中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額中教師培訓(xùn)費(fèi)所占比例普遍達(dá)不到5%。該項(xiàng)不僅占比小，而且實(shí)踐中許多地區(qū)和學(xué)校并未充分執(zhí)行這個(gè)規(guī)定。

“一個(gè)老師出一趟遠(yuǎn)門，錢就沒了。”甘肅省某縣的農(nóng)村小學(xué)校長陳奕坦言，花在教師培訓(xùn)上的費(fèi)用“少之又少”，“以前，我們還能請來市里的專家進(jìn)行培訓(xùn)，或外出交流，這些錢都從公用經(jīng)費(fèi)里支取。但是，現(xiàn)在用錢的地方越來越多，老師們的培訓(xùn)活動自然也就越來越少了”。

2007年，教育部出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)工作的通知》提出，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算要更多地向提高教育教學(xué)質(zhì)量方面傾斜。

“要逐步優(yōu)化公用經(jīng)費(fèi)支出，不斷優(yōu)化支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)公用經(jīng)費(fèi)向提高教育質(zhì)量傾斜�！弊跁匀A表示，具體來說，就是逐漸增加“質(zhì)量指向”的公用經(jīng)費(fèi)支出，加大公用經(jīng)費(fèi)中教師培訓(xùn)、教研等方面的預(yù)算，逐漸提高這些方面的項(xiàng)目支出額度與占比的底線規(guī)定，不必局限于5%。同時(shí)，學(xué)校也要做好相關(guān)教師培訓(xùn)規(guī)劃，創(chuàng)新培養(yǎng)形式，例如進(jìn)行校本研修，或者組織教師開設(shè)小微課題，留足相關(guān)經(jīng)費(fèi)，以提高培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的使用效益。

“與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政預(yù)決算法規(guī)，復(fù)雜的撥款流程和有完善空間的政策設(shè)計(jì)比起來，對于農(nóng)村學(xué)校和老師們來說，其實(shí)，問題很簡單——把該撥的錢撥下來，花在該花的地方�！弊跁匀A說。